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農村土地制度改革的地方探索
2019年08月29日 09:24 來源:《浙江日報》(2019年8月29日8版) 作者:張黎明 字號
關鍵詞:義烏;農村土地制度;宅基地;“三權分置”

內容摘要:4年多來,義烏市緊緊圍繞中央部署,充分發揚基層首創精神,深入推進農村土地制度改革,不僅在完善農村土地制度方面取得了一系列制度性成果,率先形成了城鄉融合發展的良性循環機制,而且為其他地區建立健全城鄉融合發展的體制機制和政策體系提供了經驗和啟示。2015年 4月,義烏在全國率先開展宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”探索,在堅持集體所有權和固化宅基地分配資格權的基礎上,通過宅基地有償選位、宅基地落地權益有償調劑、農房出租、宅基地使用權轉讓、農房抵押等多種方式實現宅基地和農房的市場化配置。此次農村土地制度改革探索的一個核心問題,就是土地增值收益在國家和集體之間的分配,義烏的農村土地制度改革在利益分配上充分體現了向農民讓利的特征:一是在征地制度改革中,義烏市突破了傳統的農用地產值倍數法補償形式或標準。

關鍵詞:義烏;農村土地制度;宅基地;“三權分置”

作者簡介:

  建立健全城鄉融合發展的體制機制和政策體系,是黨的十九大作出的重大決策部署,是鄉村振興和農業農村現代化的必由之路。農村土地制度作為城鄉融合發展制度體系中的關鍵部分,在鄉村振興的制度供給中起著“四兩撥千斤”的作用。2015年3月,義烏市被列為全國農村土地制度改革33個試點縣(市、區)之一。4年多來,義烏市緊緊圍繞中央部署,充分發揚基層首創精神,深入推進農村土地制度改革,不僅在完善農村土地制度方面取得了一系列制度性成果,率先形成了城鄉融合發展的良性循環機制,而且為其他地區建立健全城鄉融合發展的體制機制和政策體系提供了經驗和啟示。

  統籌推進“三項制度”改革,多舉措構建城鄉統一的建設用地市場。義烏市圍繞“同權同價、流轉順暢、收益共享”的總體要求,賦予農村集體經營性建設用地完整權能。參照國有建設用地交易制度,研究制定集體經營性建設用地交易規則和服務監管制度,將集體經營性建設用地入市與國有經營性建設用地交易納入統一的公共資源交易平臺,在入市方式、入市年期、價格形成、抵押擔保等方面協同推進。率先建立了覆蓋城鄉的集體建設用地基準地價體系和宅基地基準地價體系,充分發揮競爭機制和價格機制在城鄉土地資源配置中的作用,有力推動了城鄉建設用地在統一市場上實現“同地同價”。

  深入探索宅基地“三權分置”,為產業興旺、生態宜居創新土地制度供給。2015年4月,義烏在全國率先開展宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”探索,在堅持集體所有權和固化宅基地分配資格權的基礎上,通過宅基地有償選位、宅基地落地權益有償調劑、農房出租、宅基地使用權轉讓、農房抵押等多種方式實現宅基地和農房的市場化配置,為優化村莊用地布局、盤活閑置宅基地和農房后用于鄉村產業發展提供了制度供給。

  義烏重點在三個方面進行了探索創新:一是落實宅基地集體所有權,豐富集體所有權的實現形式;二是優化宅基地分配資格權;三是多途徑放活宅基地使用。義烏市探索的宅基地“三權分置”,不僅在農民增收益、集體增收入、發展增活力、社會更和諧、用地更集約、環境更美好方面發揮了積極作用,而且從理論上探索創新了宅基地上的權利體系,豐富了盤活利用宅基地和農房的手段,并為2018年中央一號文件部署宅基地“三權分置”作了有效探索,體現了義烏改革“勇立潮頭”的特質。

  創新農房抵押和土地融資方式,提升金融服務鄉村振興的能力。面對全國普遍存在的農房抵押的體制機制障礙,義烏大膽創新探索,通過切實有效的舉措突破困境,活躍農房抵押市場:一是全面推進農房不動產統一登記,既為農民宅基地使用權和房屋所有權提供了法律保障,也為農房和宅基地發揮抵押融資功能奠定了基礎;二是建立多元化的抵押物處置機制,既確保抵貸農戶基本居住有保障,也保障銀行抵押權益能夠便利地實現;三是建立健全抵押農房司法處置辦法,進一步緩釋抵押貸款風險。

  有了這些舉措,農民和銀行都吃下了“定心丸”,農民可以抵得順心,銀行可以貸得放心。農房抵押市場的活躍,既進一步釋放了農戶住房不動產權益的權能,又盤活了農村沉睡的巨額資產,繁榮了民營經濟,增強了農村發展動能。此外,義烏還通過集體經營性建設用地抵押、新社區集聚建設置換權益交易和質押擔保、“集地券”銀行等舉措,豐富農村土地融資手段,降低農村融資成本,提升金融服務鄉村振興的能力。

  堅持農民主體地位,發揮農民在農村土地制度改革和鄉村振興中的主體作用。義烏以農村土地制度改革為“黏合劑”,建立健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系,充分發揮農民在農村土地制度改革和實施鄉村振興戰略中的主體作用。通過健全集體經濟組織,建立健全農村土地管理議事決策機制、民主監督機制、財產管理機制、服務群眾機制、調處矛盾糾紛機制等,促進農村基層土地管理的民主決策、民主管理、民主監督。在村莊更新改造中,以集體經濟組織為紐帶實現村民的“六個自主”——自主規劃、自主改造、自主分配、自主處置、自主利用、自主收益,村莊治理成效得以大幅提升。上述做法,既保障了農民的知情權、參與權、決策權,調動了農民當家作主的積極性,增強了農民精神層面的獲得感;又保障了改革政策設計得以體現最大多數農民的利益,保障了農民在物質利益上的獲得感。

  土地增值收益分配向農民傾斜,實現發展共享,以城哺鄉。此次農村土地制度改革探索的一個核心問題,就是土地增值收益在國家和集體之間的分配,義烏的農村土地制度改革在利益分配上充分體現了向農民讓利的特征:一是在征地制度改革中,義烏市突破了傳統的農用地產值倍數法補償形式或標準,從保障被征地農民基本生活和長遠生計的角度,綜合運用區片綜合地價補償、多元化的社會保障以及留用地補償等方式,顯著提高了被征地農民的補償收益,被征地農民的基本生活、醫療、教育、養老等多方面的長遠生計都得到了保障。二是在集體經營性建設用地入市改革中,通過賦予農民集體部分土地的開發權,讓農民集體居于入市交易的主導地位,使得入市交易中所形成的土地增值收益大多都留在了農民集體手中。三是在城鄉新社區集聚建設中充分讓利。四是在農村更新改造建設“和美鄉村”項目中通過政府財政補助讓利。

  2017年底,經專業統計機構專項調查統計,農民對義烏市農村土地制度改革工作整體滿意度為85.8%。抽樣調查表明,大部分農民在經濟收入增加、生活環境改善、社會保障提高方面感受明顯。

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作者簡介

姓名:張黎明 工作單位:義烏市自然資源和規劃局

轉載請注明來源:中國社會科學網 (責編:張天昱)
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