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陳林:著力解決公平競爭審查制度中的協調問題
2019年08月30日 10:38 來源:中國社會科學網-中國社會科學報 作者:陳林 字號

內容摘要:

關鍵詞:

作者簡介:

  沒有哪一種壟斷,是需要一部經濟法和一部行政法規同時規制,才能有效遏制其“壟斷勢力”。當然,除了所謂的行政性壟斷。為此,黨的十九大報告明確提出要“打破行政性壟斷”。早在2016年,新出臺的競爭政策《國務院關于在市場體系建設中建立公平競爭審查制度的意見》(國發〔2016〕34號)(以下簡稱《公平競爭審查制度》)與原有的經濟法《反壟斷法》《反不正當競爭法》截然不同,其規制對象是“行政機關和法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織”,其立法目的是“健全行政機關內部決策合法性審查機制,有利于保證政府行為符合相關法律法規要求,確保政府依法行政”。

  隨后,《國務院辦公廳關于同意建立公平競爭審查工作部際聯席會議制度的函》(國辦函〔2016〕109號)、2017年10月的《公平競爭審查制度實施細則(暫行)》(以下簡稱《實施細則》)相繼出臺,使相關的行政法、經濟法形成了一個相對完整的競爭政策體系。2018年1月,國家發展與改革委員會更是設立了新的“公平競爭審查處”,以貫徹落實《公平競爭審查制度》與《實施細則》。在主導國內大部分產業政策制定的國家發展與改革委員會內,新設置主管“公平競爭審查制度”的專職機構,彰顯著國家協調產業政策與競爭政策關系的決心。

  然而,2018年3月,根據黨中央發布的《深化黨和國家機構改革方案》,國務院對反壟斷執(立)法機構進行了職能整合——國家發展與改革委員會、商務部、工商總局的反壟斷執法機構與國務院反壟斷委員會辦公室整體并入新成立的國家市場監督管理總局,國務院法制辦則與司法部合并。簡言之,產業政策與競爭政策的主管單位又重新分而治之;公平競爭審查制度的主管單位也從原來的三家司局級機構加國務院反壟斷委員會,變為單一的國家市場監督管理總局。而公平競爭審查處將歸屬國家市場監督管理總局、國家發展與改革委員會抑或司法部,本文還沒獲得官方的確切信息。

  三大協調問題有待解決

  第一,執法權力配置的協調問題。國家市場監督管理總局承擔著細化公平競爭審查的內容、程序、方法,指導政策制定機關、地方政府開展公平競爭審查和相關政策措施清理廢除等工作。然而,現行的公平競爭審查制度是以“自我審查”為主、“外部監督”為輔的審查模式,那么,當“自我審查”推進過程中遭遇困境時,執法機構應如何應對,如何發揮其輔助作用?這在《公平競爭審查制度》和《實施細則》中并沒有重點說明和強調。而且,根據現行《反壟斷法》第五十一條,幾乎所有的行政法規、部門規章都算得上是《反壟斷法》的“上位法”,反壟斷執法機構對行政壟斷權力只有建議權,司法機關缺乏對行政性壟斷行為的公訴權,違法救濟弱。

  第二,豁免條款的協調問題?!豆礁偁帉彶橹贫取芳捌洹秾嵤┘殑t》在審查標準方面設立了4大項18小項,涉及《反壟斷法》《價格法》等相關法律,因此在法律層面的效力較強。而在判斷合理性層面,并未具體規定和細化。例如,對產業政策、技術標準等準入壁壘進行競爭審查時,行政機關應如何界定“合理”和“不合理”的準入條件,判別標準如何設立?準入和退出條件的“歧視性”如何界定,歧視主體和對象是誰?根據現有的法律法規與制度,各級執法機構的不同解讀,均將導致競爭政策在行業和地區上法律結果的異質性,甚至影響著競爭政策的有效性與可推廣性?!豆礁偁帉彶橹贫取吩O有的“豁免條款”或“例外規定”,比如涉及國民經濟命脈、文化安全、國防建設、社會保障和公共利益的壟斷性行業可以豁免于競爭審查,可以合法地設置行政性準入規制。但沒有明確界定必須豁免的具體產業、豁免審查的標準。一旦豁免標準不清晰,任何一個行業,監管部門均可以“經濟命脈”“公共利益”來搪塞競爭審查,競爭政策的實施將舉步維艱。

  第三,公平競爭審查與行政性準入規制(含產業政策)的協調問題?!豆礁偁帉彶橹贫取烽_始全面限制行政性準入規制,二者的具體目標不一致,前者主要為公平,后者主要為效率,存在著對立與統一的矛盾。在日后審查、執法過程中,準入規制中的競爭審查,應使用本身違法原則,還是合理原則?哪些限制競爭行為適用合理原則,哪些適用本身違法原則?區分的標準又是什么?《公平競爭審查制度》的主要審查對象是技術標準和產業政策等制度本身,那么應如何對具體的行政行為實施競爭審查?如何去評估具體準入規制行為的合法性?以上均是經濟社會發展中迫切需要解決的關鍵問題。

  公平審查制度在曲折中完善

  首先,優化組織機構的職能定位。原“公平競爭審查處”所在的上級部門為具有行政、規劃與執法綜合性職能的國家發改委,根據《公平競爭審查制度》及其《實施細則》的行政法規、部門規章出臺前的公平競爭審查程序,公平競爭審查為與“合法性審查”“合規性審查”并列的立法流程。一旦相關部委、地方政府出現違反公平競爭審查程序與規定的行政法規、部門規章,都將受到《公平競爭審查制度》主管單位——國家發改委的問責。然而,新成立的國家市場監督管理總局之前的主要職能為行政執法,似乎不適宜進行相關的立法前審查工作,亦沒有任何相應的經驗。因此,現國家發改委價格監督檢查與反壟斷局的“公平競爭審查處”應該與國務院法制辦一同歸并入司法部,并成立相應的、新的主管公平競爭審查的司局。

  其次,重視標準的可操作性和時效性。行政壟斷行為之所以成為競爭執法的難題,就是因為沒有認清和理順競爭政策與產業政策、競爭法與行政法、競爭執法機構與行業監管機構之間的關系。一旦確定了競爭政策在經濟政策體系中的基礎地位,一切標準要以促進市場公平競爭為根本原則,以此來劃定政府的行為邊界。隨著公平競爭審查制度的實施,會逐漸出現與以往方式不同而難以被公平競爭審查發覺的行政壟斷行為,實質上是改變方式損害市場公平競爭。因此,要根據實踐過程中出現的問題,及時征求各方意見,尋求解決方案。細化的公平競爭審查制度也需要采納更為開放和靈活的標準,避免形成過于程序化的固定模式。

  再次,開展第三方評估?!豆礁偁帉彶橹贫取诽岬?,“鼓勵委托第三方開展評估。評估報告應當向社會公開征求意見,評估結果應當向社會公開。經評估認為妨礙全國統一市場和公平競爭的政策措施,要及時廢止或者修改完善”。公平競爭審查需要建立多元監督審查主體,除了自我審查外,還有上級部門、反壟斷執法機構的監督審查。政策制定部門自我革新的主觀愿望和識別能力決定著在自我審查時能否過濾出相關違法性要素;出于當地經濟發展或是其他原因,上級機關主動查處并作出責令改正的行政性壟斷案件少之又少。如果僅依靠政策制定機關或是上級機關、反壟斷執法機構,則可能降低公平競爭審查制度對行政權力的約束力度。因此,可通過尋求經濟咨詢公司或經濟學家的協助,借助其經濟學識與經驗,對表面上合乎《公平競爭審查制度》的規定、但實際上可能會排除、限制競爭的行政性法規、地方性法規、規章、規范性文件和政策措施進行分析和準確識別,并對此提出意見和建議。另外,也可接受社會的監督,例如消費者、消費者協會,拓寬社會監督的渠道。

  最后,《立法法》出臺以來,各級行政法規涉及市場準入、經營行為規范、資質標準的,汗牛充棟。無論是存量清理還是增量審查,其實際操作與各種法律法規之間的協調工作均需要各部門磨合,需要大量的立法與執法探索,因此工作量巨大。當前執法工作量與“三定方案”中執法機構人員編制之間產生了一定的矛盾,建議可以適當增加相關部門的編制。

 ?。ㄗ髡呦掉吣洗髮W產業經濟研究院教授、競爭法與產業發展研究中心研究員)

作者簡介

姓名:陳林 工作單位:暨南大學產業經濟研究院

職稱:教授

轉載請注明來源:中國社會科學網 (責編:孫志香)
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