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辨析國家治理、地方治理、基層治理與社會治理
2019年08月30日 16:05 來源:光明日報 作者:郁建興 字號
關鍵詞:基層政府;治理;基層社會;基層;地方政府

內容摘要:全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度,推進國家治理體系和治理能力現代化。從縱向看,國家治理體系包括國家治理、地方治理和基層治理;從橫向看理解國家治理的三個維度國家治理在廣義上涵蓋對國家一切事務的治理,等同于治國理政。廣義的國家治理同時涵蓋了縱向、橫向、時間、空間等四個維度。

關鍵詞:基層政府;治理;基層社會;基層;地方政府

作者簡介:

  全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度,推進國家治理體系和治理能力現代化。從縱向看,國家治理體系包括國家治理、地方治理和基層治理;從橫向看,國家治理體系包括國家治理和社會治理。當前,學術界和實務界對國家治理、地方治理、基層治理、社會治理四個概念及其關系的認識還比較模糊,甚至誤用,在一定程度上導致各治理主體不甚清楚自己的治理邊界,不利于推進國家治理體系和治理能力現代化。由于國家治理是這四個概念的結合點,因此本文擬從國家治理入手對四個概念進行辨析。

  理解國家治理的三個維度

  國家治理在廣義上涵蓋對國家一切事務的治理,等同于治國理政。廣義的國家治理同時涵蓋了縱向、橫向、時間、空間等四個維度。在縱向上,涵蓋從中央到地方,再到基層以及組織、個體層面的治理;在橫向上,涵蓋政府、市場、社會等領域的治理。在空間范圍上,涉及東中西等不同地區、不同省市縣的協調與管理;在時間維度上,涉及從宏觀上制定當下和未來的發展戰略。

  當國家治理與地方治理、基層治理同時出現時,國家治理主要指提供全國性公共產品和承擔跨區域協調治理的職能。全國性公共產品包括國防、外交、國家安全、貨幣、法治環境、宏觀調控政策、基本公共服務等,這類公共產品為公民人人均等享有,且不具有排他性和競爭性。同時,由于區域之間是平級關系,跨區域治理或區域協調發展往往需要高層級政府計劃、指揮、協調、控制,這也是國家治理的應有之義。

  當國家治理與社會治理同時出現時,這里的“國家”指“state”,即政治聯盟或擁有公共權力的機構,而不是民族國家“nation”,后者是廣義的國家,包含了社會。國家治理主要指政黨治理、政府治理、政社關系等三個層面。國家與社會劃界而治,同時國家在社會失靈時發揮元治理作用。

  地方治理的承上啟下功能

  我國“地方政府”所指稱的范圍在學術界存在不同認識。對中央來說,省以下的政府都是地方政府。但實踐中,地方政府以下還存在基層政府。故此,學術界通常把確定基層政府范圍作為確定地方政府范圍的前提。目前主要有兩種看法:一是認為基層政府指鄉鎮一級政府,由此地方政府是指省市縣三級政府;也有學者將縣級政府歸入基層政府,由此地方政府指省市兩級政府。筆者認為,確定何謂地方政府,判斷標準應為這一主體的主要職能定位。

  省級政府的職能是貫徹落實中央重大戰略部署,推進重大項目落地實施;促進產業轉型升級,優化營商環境;促進地方市縣均衡、協調發展;監督指導考核下級政府貫徹落實工作情況等。市級政府的職責是適應工業化和城鎮化發展需要打造區域中心城市,發揮區域中心城市經濟增長極輻射腹地的效應,促進區域協調發展。2015年3月15日,十二屆全國人大三次會議對立法法作出修改,規定所有設區的市均具有立法權,進一步加強了設區的市在轄區頂層設計、統籌兼顧的能力。經過對省市年度部門職能工作目標內容分析,其關鍵詞涉及“貫徹落實”“統籌協調”“全面”“加強、強化、加快、促進、推動、深化”“監督、指導、考核”等。由此可知,省市兩級政府的主要職責是承上啟下、統籌地方協調發展。省市政府的工作主要是組織對組織,即向上、向下處理政府間關系,它們幾乎不直接面向市場和社會主體提供具體服務?;诖?,將省市兩級政府界定為地方政府更為合適。

  基層治理直接面向民眾

  基層治理是國家治理、地方治理的微觀基礎。將鄉鎮政府界定為基層政府是慣例,將縣級政府界定為基層政府、將縣級以下社會界定為基層社會,除了前述法定職能,還有以下理由。其一,根據憲法第107條和地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法,縣級以上各級人民政府依照法律規定的權限,管理本行政區域內的經濟、教育、科學、文化、衛生、體育事業、城鄉建設事業和財政、民政、公安、民族事務、司法行政、計劃生育等行政工作,發布決定和命令,任免、培訓、考核和獎懲行政工作人員。由此可知,縣級政府是職能部門設置最完整的最為基層的政府,是直面群眾協調處理基層重大事項、重大問題的“一線指揮”。其二,城市街道是縣(區)級政府的派出機關,不是一級政府。如果將基層政府局限于鄉鎮一級,在城市街道則沒有對應的一級政府。同時,目前很多鄉鎮職能部門推行垂直管理改革,特別是在鄉財縣管之后,鄉鎮一級政府財政自主權和資源配置能力被大大削弱。

  鄉鎮政府是傳統意義上的基層政府,其主體責任本應是社會治理,但農村稅費改革之后,不少地方鄉鎮政府職能逐漸從原來管理基層社會變成招商引資、發展經濟,在一定程度上忽視了民生保障和社會治理。近年來,為強化鄉鎮一級政府(含街道)的社會治理能力,各地進行了一些有益探索,如北京“街道吹哨、部門報道”、浙江“四個平臺”下沉等。2019年5月,中共中央辦公廳印發《關于加強和改進城市基層黨的建設工作的意見》,明確提出“提升街道黨(工)委統籌協調能力”“推動街道黨(工)委聚焦主責主業,集中精力抓黨建、抓治理、抓服務。直轄市、副省級城市、省會城市及經濟社會發展水平較高的城市,應當全面取消街道承擔的招商引資、協稅護稅等工作任務,暫不具備條件的可先在中心城區實行,再逐步推開”。6月,中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合發布《關于加強和改進鄉村治理的指導意見》,提出“充分發揮鄉鎮服務農村和農民的作用,加強鄉鎮政府公共服務職能,加大鄉鎮基本公共服務投入,使鄉鎮成為為農服務的龍頭”??梢?,改革趨勢已經很明顯,即逐步弱化甚至取消街道、鄉鎮招商引資職能,強化其社會治理、民生保障的職能。

  社會治理重心在基層

  社會治理具有兩層內涵,即社會治理體制和具體社會事務治理。根據黨的十九大精神,新時代我國社會治理體制的內涵是“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障”;當社會治理意指具體社會事務治理時,在大部分時候,社會治理與基層治理是重合的,即基層社會治理。

  黨的十九大報告指出,“推動社會治理重心向基層下移,發揮社會組織作用,實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動”。推進改革發展穩定的大量任務在基層,推動黨和國家各項政策落地的責任主體在基層,推進國家治理體系和治理能力現代化的基礎性工作也在基層。城鄉、社區是社會的基礎單元,是各種利益關系的交匯點、社會矛盾的集聚點、社會建設的著力點,因此,具體社會事務治理主要指基層社會治理,社會治理概念約等于基層治理概念。

  治理層級越高,治理目標應越側重于公平性、合法性;治理層級越低,治理目標應越側重于社會效率。因此,國家治理強調人人均等享有公共產品,以及實現地方治理、區域治理之間的協調,這決定了國家治理主要致力于提供統一的體制機制和政策體系;基層社會治理要兼顧國家治理的統一性,但更重要的是強調“地方性”,即必須在特定社會背景下因地制宜地探索治理模式。正因如此,在具體社會事務治理中,要放權讓基層自行探索,而不能武斷地直接“設計”,以實現基層社會既規范有序又充滿活力。

  (作者:郁建興,系浙江大學公共管理學院院長、社會治理研究院院長,教育部長江學者特聘教授)

作者簡介

姓名:郁建興 工作單位:

轉載請注明來源:中國社會科學網 (責編:閆琪)
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