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整治地方債的關鍵仍然是“堵后門”
2019年08月30日 16:09 來源:中國經營報 作者:梁發芾 字號
關鍵詞:債務;地方債;違規;獨山縣;地方政府

內容摘要:近日,多個省份審計廳公布了《關于2018年度省級預算執行和其他財政收支的審計工作報告》,其中,地方債管理是一個重要內容。我國預算法本來是不允許地方政府舉債的,但是前些年地方政府舉債一度出現一些問題。2014年修訂的新預算法雖然允許地方政府舉債

關鍵詞:債務;地方債;違規;獨山縣;地方政府

作者簡介:財稅史學者

  近日,多個省份審計廳公布了《關于2018年度省級預算執行和其他財政收支的審計工作報告》,其中,地方債管理是一個重要內容。有媒體梳理,各地審計發現一些問題,相對集中的問題有隱性債務化解方式不合理、違規舉債仍有發生、地方債資金閑置、隱性債務認定口徑把握不準等。

  我國預算法本來是不允許地方政府舉債的,但是前些年地方政府舉債一度出現一些問題。2014年修訂的新預算法雖然允許地方政府舉債,但要求在上級部門的批準和監管下,到債務市場發行債券,不許地方政府通過間接手段融資舉債。對于已經存在的這類地方債,要摸清底數,進行債務置換,轉為債券。2017年5月的財預50號文要求,地方政府舉債一律采取在國務院批準的限額內發行地方政府債券方式,除此以外地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務。

  顯然,國家對于地方債的政策是清晰而嚴格的,它規定只有一個舉債途徑,就是經國務院批準后發行政府債券,除此之外,關上了地方政府舉債所有的大門。這就是常說的“開前門堵后門”,規范地方債。國家還非常清楚地規定,對違規舉債的地方政府和官員要問責,甚至終身問責。對于違規的債務,國家決不承擔償還責任。

  現在的問題在于,對于如此嚴格的規定,地方政府遵守了嗎?遵守得怎么樣?地方債現在處于什么狀況?現在回頭看,結果并不樂觀。各地的審計中發現的問題很多,如河北省審計廳審計發現7個市本級和90個縣區違規舉借債務;四川省審計廳稱,5個市縣在嚴控政府債務增量上落實不力,繼續違規舉債、擔保;湖南省審計廳披露,該省8個市縣通過不規范的PPP或政府購買服務項目、不規范的土地抵押舉債;5個市縣以醫院、學校等企事業單位名義舉債,或將市政道路等公益性資產抵押變相舉債;河南審計廳發現,因對隱性債務認定口徑把握不夠準確,該省12個省轄市本級和58個縣(市、區)存在多填報隱性債務的情況,7個省轄市本級和51個縣(市、區)存在少填報隱性債務的情況。不一而足。

  這些省的審計報告概括抽象,難以給人深刻印象。讓我們再看看不久前公開報道的一個縣的違規舉債的情況,好有一個直觀的感受。

  8月8日《每日經濟新聞》報道稱,“年入不到10億的國家級貧困縣,卻欠下400億巨債!”報道說的是貴州省獨山縣。報道說,該縣的縣委書記潘志立(已經被立案處理)熱衷形象工程政績工程,比如舉債近2億元打造“天下第一水司樓”,集會展博覽、酒店住宿、游覽觀光等于一體的大型綜合體。除具有水族特色元素外,該建筑還融合了苗族、布依族特色,是獨山縣凈心谷景區最具標志性的宏大建筑。

  年財政收入不到10億元,欠下400億元債務。絕大多數融資成本超過10%,一年的利息大概要40億元,是年財政收入的4倍多。這當然是不可持續的。報道說,自2018年10月起,該縣已出現多個政府融資產品違約?!丢毶娇h2019年政府工作報告》也坦言集中償債壓力較大,債務逾期存在“破窗”風險。這400億元欠賬顯然無法通過當地財政收入予以償還。那么問題是,上級政府和中央政府,對此會不會完全袖手旁觀,見死不救?

  一個貧困縣欠債400億元,這是目前筆者知道的最讓人驚詫的負債記錄。這個縣讓人恐怖的天量債務,可能是縣委書記因為其他問題被立案處理時牽扯出來的??h委書記能夠大手筆違規舉債,似乎沒有遇到什么約束和障礙。而且,這400億元債務也不是縣委書記一個人搞成的,顯然是歷屆縣委縣政府,歷屆官員前赴后繼共同做成的。讓人驚訝的就在于,中央明令禁止地方政府擅自以任何方式舉債,但獨山縣好像對這種規定置若罔聞,根本沒有遵守。而同樣讓人驚詫的是,那些明知縣政府如此舉債必然帶來嚴重償還風險的各類債權人,也沒有啟動風險預警機制,對于自身利益將要受到的損害仿佛毫不在意。債權人出于自身利益考慮對違規盲目舉債的債務人的約束,也不存在。

  結合全國多個省份審計報告指出的問題,再看看貴州獨山縣的事例,很難認為這個縣的情況就是孤例、個例。它可能體現出地方政府在舉債問題上存在的共性問題,當然,其他地方在規模和嚴重性方面可能沒有獨山這么極端。防止地方政府違規舉債的工作已經進行了若干年,而且出臺了包括預算法在內的法律法規和一系列部門規章,但是,地方政府債務的“后門”并沒有完全堵住。

  中央整治地方債的強硬立場和嚴格規定,往往沒有被認真執行甚至被地方政府巧妙化解。一些地方政府和領導人,有大量舉債的強烈機會主義動機。舉債進行的無論是形象工程政績工程還是正常工程,都會在短期內形成轟轟烈烈的效應,收獲讓人艷羨的政績,而舉債的后遺癥卻會留給后一屆政府或領導甚至上級政府。如果沒有嚴格而終身的問責制度,讓無度舉債背負終身責任,就不可能約束地方領導人的舉債沖動。一些金融機構在強勢的地方政府面前,有求于政府,明知借款給地方政府存在極大風險而不能拒絕地方政府的融資要求。而中央政府由于信息不對稱,不能準確知悉地方政府的情況,因而難以準確監管,也由于種種原因,確實沒有以鐵面和鐵腕堅持令行禁止,給了地方政府違規而盲目舉債以僥幸和幻想。凡此種種,都使得“堵后門”工作大打折扣。

  不管怎樣,地方債問題是中央和地方關系的重要方面,圍繞地方債的博弈仍將繼續下去。地方債堵后門的工作,仍然非常關鍵。

作者簡介

姓名:梁發芾 工作單位:

轉載請注明來源:中國社會科學網 (責編:閆琪)
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