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辨析國家治理、地方治理、基層治理與社會治理
2019年08月30日 15:28 來源:光明日報 作者:郁建興 字號
關鍵詞:國家治理;地方治理;基層治理;社會治理

內容摘要:全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度,推進國家治理體系和治理能力現代化。從縱向看,國家治理體系包括國家治理、地方治理和基層治理;從橫向看,國家治理體系包括國家治理和社會治理。當前,學術界和實務界對國家治理、地方治理、基層治理、社會治理四個概念及其關系的認識還比較模糊,甚至誤用,在一定程度上導致各治理主體不甚清楚自己的治理邊界,不利于推進國家治理體系和治理能力現代化。由于國家治理是這四個概念的結合點,因此本文擬從國家治理入手對四個概念進行辨析。

關鍵詞:國家治理;地方治理;基層治理;社會治理

作者簡介:

  全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度,推進國家治理體系和治理能力現代化。從縱向看,國家治理體系包括國家治理、地方治理和基層治理;從橫向看,國家治理體系包括國家治理和社會治理。當前,學術界和實務界對國家治理、地方治理、基層治理、社會治理四個概念及其關系的認識還比較模糊,甚至誤用,在一定程度上導致各治理主體不甚清楚自己的治理邊界,不利于推進國家治理體系和治理能力現代化。由于國家治理是這四個概念的結合點,因此本文擬從國家治理入手對四個概念進行辨析。

  理解國家治理的三個維度

  國家治理在廣義上涵蓋對國家一切事務的治理,等同于治國理政。廣義的國家治理同時涵蓋了縱向、橫向、時間、空間等四個維度。在縱向上,涵蓋從中央到地方,再到基層以及組織、個體層面的治理;在橫向上,涵蓋政府、市場、社會等領域的治理。在空間范圍上,涉及東中西等不同地區、不同省市縣的協調與管理;在時間維度上,涉及從宏觀上制定當下和未來的發展戰略。

  當國家治理與地方治理、基層治理同時出現時,國家治理主要指提供全國性公共產品和承擔跨區域協調治理的職能。全國性公共產品包括國防、外交、國家安全、貨幣、法治環境、宏觀調控政策、基本公共服務等,這類公共產品為公民人人均等享有,且不具有排他性和競爭性。同時,由于區域之間是平級關系,跨區域治理或區域協調發展往往需要高層級政府計劃、指揮、協調、控制,這也是國家治理的應有之義。

  當國家治理與社會治理同時出現時,這里的“國家”指“state”,即政治聯盟或擁有公共權力的機構,而不是民族國家“nation”,后者是廣義的國家,包含了社會。國家治理主要指政黨治理、政府治理、政社關系等三個層面。國家與社會劃界而治,同時國家在社會失靈時發揮元治理作用。

  地方治理的承上啟下功能

  我國“地方政府”所指稱的范圍在學術界存在不同認識。對中央來說,省以下的政府都是地方政府。但實踐中,地方政府以下還存在基層政府。故此,學術界通常把確定基層政府范圍作為確定地方政府范圍的前提。目前主要有兩種看法:一是認為基層政府指鄉鎮一級政府,由此地方政府是指省市縣三級政府;也有學者將縣級政府歸入基層政府,由此地方政府指省市兩級政府。筆者認為,確定何謂地方政府,判斷標準應為這一主體的主要職能定位。

  省級政府的職能是貫徹落實中央重大戰略部署,推進重大項目落地實施;促進產業轉型升級,優化營商環境;促進地方市縣均衡、協調發展;監督指導考核下級政府貫徹落實工作情況等。市級政府的職責是適應工業化和城鎮化發展需要打造區域中心城市,發揮區域中心城市經濟增長極輻射腹地的效應,促進區域協調發展。2015年3月15日,十二屆全國人大三次會議對立法法作出修改,規定所有設區的市均具有立法權,進一步加強了設區的市在轄區頂層設計、統籌兼顧的能力。經過對省市年度部門職能工作目標內容分析,其關鍵詞涉及“貫徹落實”“統籌協調”“全面”“加強、強化、加快、促進、推動、深化”“監督、指導、考核”等。由此可知,省市兩級政府的主要職責是承上啟下、統籌地方協調發展。省市政府的工作主要是組織對組織,即向上、向下處理政府間關系,它們幾乎不直接面向市場和社會主體提供具體服務?;诖?,將省市兩級政府界定為地方政府更為合適。

作者簡介

姓名:郁建興 工作單位:

轉載請注明來源:中國社會科學網 (責編:趙明豪)
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