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中國依憲治國和法治政府建設的主要特色
2019年08月30日 09:25 來源:《政治與法律》2019年第8期 作者:姜明安 字號

內容摘要:中國的依憲治國不完全等同于西方國家的憲政,中國的法治政府建設也不完全等同于西方國家的法治。

關鍵詞:

作者簡介:

  內容提要:中國的依憲治國和法治不完全等同于西方國家的憲政和法治,其特色主要有六個方面。其一,堅持中國共產黨的領導與憲制、法治的統一,既強調憲制和法治必須堅持黨的領導,又強調黨的領導必須依靠憲制和法治。其二,突出以人民為中心,強調保障人民政治權利,更強調保障人民社會經濟權利。其三,突出對公權力的制約規范,既強調控制公權力,把公權力關進制度的籠子里,又強調激勵公權力,充分發揮公權力治國理政,為民辦事的積極作用。其四,特別強調正確處理權力與權利的關系,既強調堅持人民代表大會制度,以權利制約權力,也重視國家權力的相互分工、以權力制約權力。其五,特別強調正確處理國法與黨規、硬法與軟法的關系,既強調充分發揮作為硬法的國法的作用,也重視發揮黨規和其他軟法的作用。其六,特別強調正確處理形式法治和實質法治的關系,既強調形式法治,做到有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究,也重視實質法治,追求良法善治?! ?

  關鍵詞:依憲治國;法治政府;憲制;法治

  作者:姜明安,北京大學法學院教授,教育部人文社科重點研究基地北京大學憲法與行政法研究中心名譽主任

  中國的依憲治國不完全等同于西方國家的憲政,中國的法治政府建設也不完全等同于西方國家的法治。雖然憲法文本和憲法的實施、法律文本和法律的實施,無論是東方國家還是西方國家,無論是中國還是外國,在形式上都具有一定的共性,在對公權力主體和私人行為的規范上都具有某些相同的技術性要求,但是,中國的依憲治國和法治政府建設,在實質和內核上卻不完全等同于西方國家的憲政和法治,這種不同既根源于中國現行政治制度與西方現行政治制度的區別,也根源于中國經濟、社會發展水平與西方國家經濟、社會發展水平的現實區別,還根源于中國傳統文化與西方傳統文化的區別。

  相對于西方國家的憲政和法治,中國依憲治國和法治政府建設的特色主要體現在下述六個方面。

  一、中國依憲治國和法治政府建設堅持中國共產黨的領導與憲制、法治的統一

  中國共產黨的十九大報告指出:“全面依法治國是中國特色社會主義的本質要求和重要保障。必須把黨的領導貫徹落實到依法治國全過程和各方面……?!敝袊伯a黨十八屆四中全會決定強調,社會主義法治必須堅持黨的領導,黨的領導必須依靠社會主義法治。這一論斷對黨的領導與我國依憲治國和法治政府建設關系的兩個層面——黨的領導對于依憲治國、法治政府建設的必要性和重要性以及依憲治國、法治政府建設對于黨的領導的必要性和重要性——給予了權威、科學和明確的表述。

  關于我國依憲治國和法治政府建設必須堅持黨的領導的理由和根據,中國共產黨十八屆四中全會《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》將之概括為四個方面。

  其一,黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征,是社會主義法治最根本的保證。依憲治國和法治政府建設是中國特色社會主義的重要內容,是憲制和法治的基本要素。既然是在中國特色社會主義的條件下構建憲制和法治,自然就必須堅持黨的領導。因此,中國共產黨十八屆四中全會決定特別強調:“只有在黨的領導下依法治國、厲行法治,人民當家作主才能實現,國家和社會生活法治化才能有序推進?!?/font>

  其二,把黨的領導貫徹到依法治國全過程和各方面,是我國社會主義法治建設的一條基本經驗。依法治國全過程,可以被理解為包括立法、執法、司法和守法的整個過程;依法治國的各方面,可以理解為包括依法治理經濟、政治、文化、社會和生態環境的各個方面。我國改革開放四十多年來,法治建設之所以能較順利展開和推進,并在不同階段均取得一定突破和進展,基本經驗之一就是堅持黨的領導。習近平同志在慶祝改革開放四十周年大會上的講話中指出:“正是因為始終堅持黨的集中統一領導,我們才能實現偉大歷史轉折、開啟改革開放新時期和中華民族偉大復興新征程,才能成功應對一系列重大風險挑戰、克服無數艱難險阻,才能有力應變局、平風波、戰洪水、防非典、抗地震、化危機,才能既不走封閉僵化的老路也不走改旗易幟的邪路,而是堅定不移走中國特色社會主義道路?!?/font>

  其三,我國憲法確立了中國共產黨的領導地位。我國依憲治國和法治政府建設之所以必須堅持黨的領導,不僅因為黨的領導是我國依憲治國和法治政府建設的保障,而且因為黨的領導本身就是我國憲法規定的重要內容,黨的領導就是依憲治國的要求?!吨腥A人民共和國憲法》在序言中明確指出,“中國各族人民將繼續在中國共產黨領導下,……發展社會主義民主,健全社會主義法治,……把我國建設成為富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國,實現中華民族偉大復興”;并在第一章“總綱”的第一條中進一步明確規定,“中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征”。

  其四,堅持黨的領導,是社會主義法治的根本要求,是黨和國家的根本所在、命脈所在,是全國各族人民的利益所系、幸福所系,是全面推進依法治國的應有之義。黨的十八屆四中全會決定的這一論斷,將中國特色依憲治國和法治政府建設的黨的領導這一特色的重要地位提到了更高的高度,將其與黨和國家的根本與命脈、全國各族人民的利益與幸福聯系起來。因此,其構成此種特色最基礎和最本源的理由和根據。

  中國依憲治國和法治政府建設必須堅持黨的領導的理由和根據如此,那么,黨的領導必須依靠憲制和法治的理由和根據何在呢?憲制和法治對于加強、改進、改善黨的領導有什么必要性和重要性呢?為什么說黨的領導必須依靠憲制和法治呢?對于黨的領導與憲制和法治的關系,過去黨的文獻較少論證和闡釋,黨的十八屆四中全會公報和決定也未對其理由和根據詳加論述和闡釋。因此,有必要就黨的領導與中國特色憲制和法治關系這一層面展開進一步的深入探討和研究。

  筆者認為,對于黨的領導必須依靠憲制和法治的理由和根據,主要有以下五個方面。

  其一,中國共產黨是執政黨,直接行使一定的國家公權力。在治理現代化的條件下,執政和行使國家公權力必須以法治為基礎。中國共產黨不同于西方國家的政黨,憲法賦予了中國共產黨對國家的領導地位。黨根據這種憲法地位執政,并直接行使一定的國家公權力,如黨對國家重大事務的決策權、黨管干部、黨管軍隊、黨管意識形態的權力。特別是在黨的十九大以后,部分政府機構與黨的機構合并或者合署辦公,黨直接行使國家公權力的范圍和領域進一步擴大。黨行使宏觀的執政權力和直接行使相關的國家公權力,在當今治理現代化的條件下,必須以憲制和法治為基礎。如果脫離憲制和法治,國家治理將會失序,國家和社會的穩定將難以維系,最后會影響黨的執政。在20世紀計劃經濟時代,國家和社會的穩定可能因黨和國家領導人的個人魅力和人民群眾在黨的領導下剛推翻舊政權而對新中國寄予的無限希望、對黨抱有的無限信賴而維持?,F在中國共產黨既不能再靠“打天下”的老本,也不能靠西方國家政黨那種“民主”說教去爭選票,只能靠扎扎實實實行憲制和法治,通過憲制和法治規范我國的公權力行使行為,領導人民真正治理好我們的國家,才能贏得人民對黨的信任,才能鞏固執政地位。

  其二,中國共產黨帶領人民實行人民民主,并實行黨內民主。人民民主和黨內民主都必須以憲制和法治為保障?!吨袊伯a黨章程》(以下簡稱:《黨章》)規定:“中國共產黨領導人民發展社會主義民主政治?!袑嵄U先嗣窆芾韲沂聞蘸蜕鐣聞?、管理經濟和文化事業的權利。尊重和保障人權。廣開言路,建立健全民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督的制度和程序?!薄饵h章》還規定:“必須充分發揮黨內民主,尊重黨員主體地位,保障黨員民主權利,發揮各級黨組織和廣大黨員的積極性創造性?!比绾螌崿F這兩個民主呢?最基本、最重要的途徑就是憲制和法治。沒有憲制和法治,民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督以及尊重和保障人權就都只能是一句空話,就不可能有人民民主;沒有憲制和法治,黨內民主同樣不可能實現。沒有健全完善的黨內法規,黨員主體地位的尊重,黨員民主權利的保障,各級黨組織和廣大黨員積極性、創造性的發揮,在很大程度上只能是一句空話。發展黨內民主,通過黨內民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督帶動和促進國家層面的民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督具有極為重要的現實意義。為此,發展和推進黨內生活的法治化對于國家民主建設就具有關鍵性和決定性的意義。

  其三,中國共產黨是不斷推進國家改革開放,以實現中華民族偉大復興中國夢的黨。推進國家改革開放,實現中華民族偉大復興中國夢這一偉大事業,必須在憲制和法治的指導和指引下進行。黨的十八大和十九大均提出了兩個“一百年”的目標,即在中國共產黨成立一百年時全面建成小康社會,在新中國成立一百年時建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化國家。為了實現兩個“一百年”的目標和中華民族偉大復興中國夢,黨的十九大又制定了新時代中國特色社會主義建設、發展和改革的宏偉規劃。怎么推進新時代的建設、發展和改革呢?是以人治的方式還是憲制、法治的方式推進建設、發展和改革?顯然只能選擇以憲制、法治的方式推進建設、發展和改革。因為十九大確定的建設、發展和改革的基本條件是“依法治國、依法執政、依法行政共同推進,法治國家、法治政府、法治社會一體建設”。黨的十八屆三中全會和黨的十九大均強調改革的總目標是“完善和發展中國特色社會主義制度,推進國家治理體系和治理能力現代化”。什么是國家治理體系和治理能力現代化?其核心內容和關鍵環節是國家治理法治化,而不是以人治方式去推動這樣的改革。如果我們脫離憲制、法治而以人治方式去進行改革,那樣改革的結果只能是領導者的恣意妄為、濫用權力,為領導者建造“政績”工程而損害人民群眾的利益。為了防止改革出現這種偏向,黨中央反復強調改革要在憲法和法律的范圍內進行,重大改革必須于法有據,黨必須領導人民以憲制和法治的方式推進改革,實現國家治理現代化、法治化。

  其四,中國共產黨是堅持政治文明,堅決反對腐敗,反對濫用權力的黨。反腐敗和扼制濫用權力都必須以憲制和法治作為基本手段和基本路徑。政治文明是中國共產黨革命和執政始終追求的目標。黨的宗旨是完全徹底、全心全意為人民服務。黨除了人民的利益之外沒有自己的私利,黨不允許自己的任何黨員以權謀私,黨始終和堅決反對腐敗和濫權。當然,中國共產黨不是產生和存在于真空中的黨,中國共產黨及其黨員在行使公權力時,同樣會產生濫權和腐敗?!皺嗔е赂瘮?,絕對的權力導致絕對的腐敗”;“一切有權力的人都容易濫用權力,這是萬古不易的一條經驗”。這種“萬古不易的經驗”是任何組織和個人都必須面對的。任何執掌國家公權力的統治階級、政黨要維系其執政地位,都必須面對如何扼制濫權和反對腐敗的問題。你不愿意控制自己的權力,恣意濫用權力,放任自己的官員腐敗的執政者,總有一天,人民會忍無可忍。因此,執政者要維持和鞏固其執政地位,就必須反濫權、反腐敗。需要認真對待的是怎樣反濫權、反腐敗。在人類幾千年的歷史中,許多智者、哲人提出了這樣或那樣的反腐敗、反濫權對策。例如,中國古代儒家主張通過教化使公權力執掌者“克己復禮為仁”,“非禮勿視,非禮勿聽,非禮勿言,非禮勿動”,從而達到“滅心中賊”而“不想腐”的境界。中國古代法家主張通過嚴刑懲治腐敗官員使公權力執掌者“不敢腐”,以達到“以刑去刑”,以刑止腐的效果。不過,這些對策的作用都有很大的局限性。教育反腐是個需要長時間方能見效的工程,對于已經腐敗成性的官員來說,僅靠教育是不可能使其自動收手的。懲治貪腐對于某些有腐敗傾向的官員來說,可能有一定的警示作用,他們可能懾于懲罰而停止腐敗,但也會有腐敗官員因僥幸心理仍腐敗不止,還會有腐敗官員因抵制不住腐敗的誘惑,明知可能受懲罰而冒被懲罰之險繼續腐敗。我國和世界上許多國家反腐的正反兩方面經驗證明,反腐敗、反濫權的最有效的藥方還是憲制和法治:通過憲法和法律規定公權力運作的民主、科學、公開透明的制度,保障公權力執掌者在行使公權力過程中不易腐、不能腐。因此,黨要堅持文明執政、廉潔執政,就必須下決心實行憲制和法治,依靠憲制和法治反腐、通過憲制和法治根治腐敗。

  其五,中國共產黨有著執政六十多年正反兩方面經驗,嘗過依憲執政、依法執政甜頭,更吃過否定憲制、違反法治的苦頭。歷史經驗告誡人們,黨必須依靠憲制和法治執政,必須依靠憲制和法治領導。黨的領導必須依靠憲制和法治,其根據和理由除了前述四項外,另有一項為我黨所獨有的、非常重要的根據和理由就是我黨執政六十多年正反方面的經驗:在中國共產黨領導人民進行社會主義建設過程中比較重視憲制和法治,比較注重運用法律手段處理相關社會問題和調整社會關系的階段,我們的事業就發展得比較順利,黨群關系就比較好,社會就比較安定且有活力;而在忽視憲制和法治、輕視憲制和法治,甚至踐踏憲制和法治的歷史階段,我們的事業就停滯不前乃至倒退,黨群關系就惡化,社會就出現亂象,人民的積極性創造性就受到窒息。例如,20世紀五十年代初期和中期,黨比較重視憲制和法治,制定《共同綱領》《中華人民共和國憲法》和有關法律、法令,比較重視運用法律維護人民群眾的權益。那個時期國家充滿勃勃生機,國民經濟迅速恢復并得到發展,人民與政府的關系極為良好。

  20世紀五十年代后期,黨開始放棄憲制和法治的追求而走上“以階級斗爭為綱”的道路,導致國民經濟遭遇嚴重困難?!拔母铩睍r期,憲制和法治被視為資產階級專政的工具、方式予以批判、毀棄,結果使許許多多公民的生命財產遭受重大損失,教訓極其慘重。改革開放以后,憲制和法制逐漸恢復,1999年法治入憲,之后,黨和國家將依法治國確定為治國方略,取得了舉世矚目的成就。當然,這個時期也可以分為若干階段,某些階段對憲制和法治較重視,某些階段對憲制和法治不夠重視。即使在重視憲制和法治的階段,也存在一些地方、一些部門違反憲制和法治、踐踏憲制和法治、濫用權力、侵犯人權的現象。正是這些不同時期、不同階段,不同地區、不同部門對憲制和法治的不同態度導致的不同治理效果,深刻說明和證實了憲制和法治對于黨的領導,對于國家治理的必要性和重要性。

  考察中國共產黨六十多年的執政史和領導史,完全可以得出這樣的結論:黨的執政必須依靠憲制和法治,黨的領導必須依靠憲制和法治。

作者簡介

姓名:姜明安 工作單位:

轉載請注明來源:中國社會科學網 (責編:孫龍)
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